专访中国政法大学副教授蔡乐渭：禁止网约车在浦东机场运营的通知不符合法律规定

1月29日，上海市道路运输管理局下发《关于禁止网约车在浦东机场运营的通知》，其中提到严禁网约车平台、聚合平台发布起点为浦东机场区域及涉及的边界道路的召车信息。

2月4日凌晨，上海发布披露，根据广大市民乘客的建议，上海市交通委决定，从2月4日起恢复浦东机场区域内网约车运营服务，市民乘客可通过各网约车平台在浦东机场区域内预约用车。

目前来看，浦东机场的网约车禁令风波已告一段落，但舆论对此的讨论并没有停止。

上述通知是否符合法律规定？在网约车不能接单的情况下，“空港出行”仍能正常运营是否涉嫌垄断？2月5日，就相关问题，《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访了中国政法大学副教授蔡乐渭。

网约车发展应“公平竞争”

NBD：《关于禁止网约车在浦东机场运营的通知》是否符合法律规定？

蔡乐渭：有关此问题，首先应明确《关于禁止网约车在浦东机场运营的通知》的性质。从现有信息看，该“通知”应属于行政规范性文件，具体而言，应是实施《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》相关内容的实施性文件。

《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定：行政规范性文件“不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利”。一个特定的行政规范性文件是否存在此种情况，需视其内容是否有上位法的合法依据。此次，《关于禁止网约车在浦东机场运营的通知》的内容在于重申并实施地方政府规章《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》中有关“网约车平台不得发布机场、火车站巡游车营业站区域内的召车信息”;“网约车驾驶员不得在机场、火车站巡游车营业站区域内揽客”的规定。换言之，表面上看，该“通知”是有地方政府规章作为依据的。但问题在于，《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》的前述规定本身是与《立法法》的规定相抵触的。《立法法》第93条第6款规定：“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》恰恰在没有法律、行政法规、地方性法规依据的情形下，作出了有关网约车在机场、火车站运营的限制性规定。因此，本案所涉及的“通知”尽管在形式上有地方政府规章作为依据，但实质上并没有合法的依据，故而该“通知”是违法的行政规范性文件。

在程序上，《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定：“除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。”《上海市行政规范性文件管理规定》第十七条也有类似规定。

NBD：该通知是否侵犯了公民的利益？是否保障了网约车“公平竞争”的机会？

蔡乐渭：从公平竞争的角度看，网约车作为出租汽车行业的新业态，只要不会对社会与公众造成特定的伤害，则其发展就应该获得公平竞争的环境，谁优谁劣、谁存谁汰，应该交由市场机制决定，不宜人为地加以干预，否则违背技术和市场发展的规律，最终会扰乱市场、阻碍社会的发展、损害公众的权益。

需要特别注意的是，后续有特定的网络约车平台在浦东机场获取了运营机会，虽然该平台并没有获得合法的网约车运营许可，其客服人员也强调自身系“高端商务接送”而非网约车，但其运营本质与合法的网约车并无二致。

决策应充分听取公众意见

NBD：是否有办法更好地解决乘客出行需求并解决公平性问题？在城市治理中，相关部门应该扮演怎样的角色？如何平衡好管理和服务的关系？

蔡乐渭：改革开放四十多年以来的历史表明，市场机制是满足社会需求、促进社会公平包括市场主体之间公平竞争的最好机制。在公众出行领域，要更好地满足乘客出行需求、解决公平性问题，也同样应该充分发挥市场机制的作用，通过市场的功能满足需求、促进公平。

当然，这不是说在这一领域内政府就应无所作为，在市场机制不能发挥作用的部分，或者说所谓市场失灵的情形下，政府仍然可发挥其应有的作用。具体来看，就出租汽车行业而言，首先应该考虑尽可能地发挥市场机制的作用，允许各种出租汽车业态开展竞争。这样，通过市场的优胜劣汰，乘客的需求将得到更好满足，不同的出租汽车业态之间也可能更公平地进行竞争，让更符合人们需要和社会发展趋势的业态存续下来、发展起来。

换言之，政府在这一领域的作用，不是代替市场或违背规律进行干预，而在于当市场失灵的时候，去弥补市场的不足，维护公平竞争的环境，适度促进公平竞争，努力满足市场的需求，让市场为满足人们的需求提供良好的服务。

NBD：目前，上海市交通委决定，从2月4日起恢复浦东机场区域内网约车运营服务，您认为上述通知短短几天便被废除，原因是什么？

蔡乐渭：从好的方面说，《关于禁止网约车在浦东机场运营的通知》在短短几天内便被正式废除或实质上废除，说明了有关部门从善如流，较及时地听取了社会各界的意见，并对自己的行为和决定进行了调整，值得肯定。但从另外一个角度，这也说明有关部门在作决策的时候，没有依法充分听取社会各界的意见，导致出台了无法也不应实施的相关决定，最终黯然退场，浪费了行政资源，引发了社会纷扰。

此事件从发生发展而至收场，其表层原因首先在于相关部门没有在决策过程中充分听取公众意见，其次也说明社会舆论的声音对政府决策具有相当的影响，再次，它一定程度上也说明了上海市的相关部门当改则改，很有担当。

但是，此事件之所以出现，更深层的原因恐怕在于《上海市网络预约出租汽车经营服务管理若干规定》对网约车没有真正做到公平对待。从发展方向上看，对网约车这样的新事物，政府更宜将之与同行业其他业态平等看待，赋予其公平的地位，对于其是否可生存与发展，交由市场去决定；政府应做好的是公平竞争环境的维护、消费者权益保护等“市场失灵”的应对工作。

“空港出行”是否涉嫌垄断经营？

NBD：“空港出行”的运营主体为航空港（上海）汽车服务有限公司，但该公司并没有网约车经营许可。在事情发酵后，“空港出行”的客服也曾对媒体表示，：“我们不是网约车，我们是机场服务管家。”那么，“空港出行”所从事的究竟是不是网约车服务？

蔡乐渭：《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条第二款规定：“本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动”。

按此界定，本次事件中的“空港出行”有以下特征：以互联网技术为依托构建服务平台；整合供需信息；使用了车辆和配备驾驶员；提供非巡游的预约出租汽车服务。

上述特征足以说明，“空港出行”本质上属于网约车平台，如果他们没有依法取得许可，则属于是违法运营网约车。

NBD：在网约车平台被禁止于浦东机场提供服务时，“空港出行”却仍旧能叫到车，这是否涉嫌垄断？

蔡乐渭：正如刚才所说，无论“空港出行”是否取得网约车资质，但其提供网约车经营服务是事实。

在其他网约车平台都不得运营的情形下，“空港出行”却独家运营，这是典型的垄断，其在此期间的垄断经营显而易见。

每日经济新闻