专项债收储土地重启 政策明确助力市场调整

9月金融发布会、10月财政发布会和住建部会议均提及允许专项债用于土地储备。11月11日，自然资源部发文进一步明确了土储专项债的基本要素，包括实施主体、收购范围、收购价格、供应限制等。土储专项债曾在2017-2019年间发行，后被叫停。此次土储专项债在地产去库存和地方化债的背景下重启，旨在改善专项债缺项目的问题，支持地方土储工作，并与保障房等三大工程建设相配合，减少土地供应以推动稳房价，同时促进城投等企业资金回笼，改善流动性。实操中还需考虑严控增量和地产惯性下的收支平衡问题，关注后续土储专项债的发行规模、节奏和资金落实进展。

11月11日，自然资源部发布《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》，明确土储专项债的相关内容。实施主体为纳入名录管理的土地储备机构，优先收回收购企业无力或无意愿继续开发、已供应未动工的住宅用地和商服用地。收购基础价格为市场评估价和企业土地成本孰低值，相关部门集体决策确定基础价格下调幅度，经与土地使用权人协商一致，报市县政府批准确认。收回土地原则上当年不再供应用于房地产开发，确有需求的，供应面积不得超过当年收回收购房地产用地总面积的50%，用于民生领域和实体经济项目的除外。

土储专项债诞生于防范地方债务风险的大背景下。起初，土储中心可以用储备土地做抵押向银行、信托等金融机构贷款，但随后融资监管趋严。2012年国土资源部等四部门联合发文，提出建立土地储备机构名录，土地储备机构融资应纳入地方政府性债务统一管理。2016年2月，财综[2016]4号文要求全面清理现有土地储备机构，剥离城投平台土地收储职能，仅由纳入名录管理的土地储备机构承担土储工作。自2016年起，土地储备资金由财政预算安排和地方债筹集，土储中心不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。2017年6月，财政部、国土资源部联合发文，允许发行土地储备专项债，以对应项目的土地出让收入偿还。

2017年7月至2019年9月，土储专项债的发行额分别为2407亿元、5065亿元和6450亿元，占到当年新增专项债的25.50%、36.56%和29.98%。土储专项债发行期限原则上不超过5年，2019年有少量7年期和10年期债券发行。2019年9月，国常会明确“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域”，土储专项债被叫停，主要是出于防范新增隐债、调控房地产市场以及引导专项债投向基建领域的考虑。自2020年起，新增专项债暂不安排土地储备项目。2021年以来，监管仅允许专项债投向用于租赁住房建设的土储项目。截至2024年10月末，存续土储专项债余额为378.43亿元。

今年以来，监管对土储专项债态度有所松动。5月自然资源部发文鼓励地方政府收回收购闲置土地，9月金融发布会、10月财政发布会和住建部会议均提及允许专项债用于土地储备。此次自然资源部发文进一步明确了土储专项债落地的基本要素。

土储专项债重启有助于改善专项债缺项目的问题，提高专项债使用效率；缓解土地出让收入下滑后地方土储工作的压力，并可与保障房等三大工程建设相配合，补充资金缺口；回收闲置土地有助于控制土地供应，今年1-10月中指300城住宅用地推出建面同比减少33.31%，成交建面同比减少31.98%，平均溢价率下降至3.87%。土地市场量价齐跌的现状有待改善，运用专项债回收闲置土地、减少土地供应，有利于地产去库存和稳房价；帮助前期拿地但无力开发的城投/地方国企/房企回笼资金，减轻债务压力。结合化债来看，托底拿地的城投可能成为流动性优先受益的对象。

地块筛选和项目储备是资金落地的前提。实操中还需考虑严控增量和地产惯性下的收支平衡问题。土储专项债主要依靠土地出让收入偿还，而当前土地市场仍较低迷，2024年1-9月国有土地使用权出让收入累计同比下滑24.6%。此次自然资源部发文也指出收回土地当年再供应用于房地产开发的比例原则上不超过50%。在严控增量和销售未企稳的情况下，土地市场短期修复弹性有限，需关注后续土储专项债的发行规模、节奏和资金落实进展。